La función directiva en Francia, Italia y España

Con una periodicidad que puede oscilar entre mensual o bimensual, voy a intentar traer a nuestra comunidad un libro que entienda de suficiente interés para los fines de la misma. Por lo tanto la temática puede ser variada, y tratar desde aspectos generales sobre los directivos públicos locales a cuestiones de incidencia política que puedan aportar valor a nuestro trabajo al permitirnos acercar desde un punto de vista científico a nuestro trabajo y a nuestro entorno.

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La función directiva en Francia, Italia y España

Mensaje por gustavo » 11 Sep 2018, 08:42

Título: “LA FUNCION DIRECTIVA EN FRANCIA, ITALIA Y ESPAÑA” INAP, Madrid 2007. Serie Estudios y documentos. Sánchez Morón, Miguel (Coordinador). 106 páginas.

Dentro del compromiso asumido en ese apartado, traemos a recesión a un pequeño pero interesante libro sobre la función directiva pública comparada entre tres países con un modelo administrativo de similar estructura, Francia, Italia y España, puesto que como señala en el prólogo el coordinador de este libro, “la introducción y perfeccionamiento de un estrato de alta dirección es una de las tendencias comunes del régimen del empleo público en los países desarrollados” (pág 12).

Es cierto que algunas reflexiones vertidas en este libro pueden estar desfasadas con arreglo al régimen actual de dirección pública profesional, pero más allá de esta cuestión, el libro es interesante en la medida en que no hay grandes modificaciones en el exterior, y en España, las cuestiones analizadas siguen siendo actuales puesto que la regulación de la función directiva carece de un desarrollo global, más allá de algunas normas (gallega y vasca principalmente) que la desarrollan. De ahí que haya optado por este volumen.

Es evidente que la mejora de la regulación jurídica de un país pasa por el conocimiento de la regulación de otros países con los que se tiene coincidencias y con aquellos que, pese a no tenerlas, han generado avances en un campo concreto, por lo que pueda aportar de mejora a la regulación, comprensión y asimilación de nuevas formas de entender la administración. “La calidad de los servicios, la eficacia y la eficiencia, las mejoras de productividad tienen lugar sobre todo cuando se cuenta con un grupo preparado y activo de directivos profesionales” (pág 11).

Bajo ese prisma, el libro desarrolla las tendencias sobre la función pública directiva de Francia, mediante sendas ponencias de Gerard Marcou y Pierre-FrancoisFressoz. Una Administración donde la ENA (Escuela Nacional de Administración) es el gran baluarte de la formación de las élites de la burocracia francesa aunque no todo el abanico directivo empieza y acaba en la ENA, puesto que, como veremos, se entremezclan nuevos tipos de dirección pública provenientes del sector privado. Continúa con Italia, con la ponencia de Stefano Bettini y Benedetto Cimono. Es en este país donde la “dirigenza” y la propia estructura administrativa reciben una crítica muy severa por parte de los dos profesores italianos, y donde la privatización de la función pública directiva ha sido intensa al socaire del New management public y el spoil system y finaliza con las siempre interesantes reflexiones del Profesor Jiménez Asensio, profundo conocedor de la función pública directiva española.

Desde un punto de vista sociológico, la alta función directiva francesa se reconoce por tres características distintivas. De una parte, su alto nivel de formación, de otro un origen social bastante alto y finalmente el acceso a funciones de alta dirección en la Administración y en el sector privado. Se compone de los altos puestos de dirección y de otros cuerpos con mayor vocación de ser nombrados para estos cargos. A ello hay que añadir desde 2007 la dimensión del management, que implica la existencia de cargos funcionales que pueden o no ser ocupados por funcionarios.

Según el Derecho Francés, es funcionario quien es nombrado para un empleo permanente en las Administraciones Estatal o local, sus organismos y los servicios de salud y además es titular de un determinado grado en la jerarquía de estas Administraciones. Esta definición no está muy de lejos de la ofrecida por el artículo 130 del RDL 781/1986, y coinciden ambas en los caracteres de permanencia, nombramiento y estabilidad. En principio, todos los empleos de la Administración deben ser cubiertos por funcionarios, salvo los cargos superiores pero existen excepciones en organismos públicos e instituciones de régimen especial cuyo listado se recoge por decreto.

Los elementos básicos de la función pública son el cuerpo, el grado y el cargo. Además desde 2007, por efecto de la Ley de Presupuestos, se incluye la función como elemento añadido. Su regulación se recoge en un cuerpo legal general y varios específicos y podemos dividirla en estatal, local y sanitaria. El cuerpo es un conjunto de funcionarios que se regulan por un mismo Estatuto particular y que tienen vocación de desempeñar determinados puestos o cargos. Se distingue por sus competencias, sus condiciones de admisión y su jerarquía en grados y niveles. Se habla de grandes cuerpos para designar a los funcionarios que tienen acceso a los puestos más altos, pero no todos los cuerpos seleccionados por la famosa Escuela Nacional de Administración (ENA) se consideran grandes cuerpos. Lo que diferencia estos últimos son tanto sus competencias como la posibilidad real de sus miembros de ocupar cargos de dirección o ejercer funciones de consultoría en diferentes ramas de la Administración y fuera de ella.

El grado es el título jurídico que vincula al funcionario a la administración y refleja su posición jerárquica. El cargo o puesto está a disposición del gobierno, del poder ejecutivo. El cargo, además es un concepto presupuestario y el elemento que permite investir de funciones, pero el cargo no determina por sí solo las tareas, sino que en un mismo cargo pueden desempeñarse tareas distintas, salvo en los cargos directivos, en los que la función está vinculada al cargo.

Sin entrar en profundidades, y con bastantes diferencias, en España el vínculo lo determina la plaza, que podría equivaler al cargo francés, que además determina un conjunto mínimo de funciones (ius in officium), mientras que las funciones francesas serían equiparables al puesto, si bien el puesto en España tiene relación con el cargo francés en tanto concepto presupuestario y asignador de tareas por medio de la RPT. Finalmente, en el caso de los directivos, podrían, con diferencias que no corresponden a esta recensión, equivaler a los puestos singularizados, donde tienen su sede natural los directivos públicos. Finalmente en Francia, cargo y puesto suelen tener el mismo nombre. En la práctica no se puede nombrar a un funcionario para cargos diferentes a los de su grado, pero esta cuestión cede en los cargos funcionales que tienen regulación especial, como igualmente la tienen los directores de proyectos (figura ligada al desarrollo de los proyectos presupuestarios).

También nos encontramos con los cargos superiores, directamente nombrados por el Gobierno con carácter discrecional. Un decreto establece la lista de cargos superiores entre los que se encuentran los Directores Generales, los Secretarios del Gobierno o los rectores de instituciones académicas, pero el Consejo de Estado no se encuentra vinculado por esta lista, sino que para la consideración como cargo superior toma como referencia el criterio del contenido del cargo y las condiciones del nombramiento. Ello no significa que los distintos cuerpos (escalas en nuestro caso), no presionen con el fin de que determinados cargos se correspondan con miembros de ese cuerpo (al igual que sucede en España).

Antes hablábamos de management. Desde esa óptica, igualmente hablamos de directores de proyectos. Ahora es el turno de las funciones de responsable de programa y de responsable del presupuesto operacional del programa, que derivan del sistema presupuestario francés. En ese ámbito, el Ministro tiene que otorgar una amplia autonomía de gestión y ligar las retribuciones al desarrollo del programa.

Respecto de la selección, y al margen de la existencia de un porcentaje de nombramientos de sintonía política, el sistema normal es el de la oposición (concours), que en el caso de los cuerpos superiores y desde 1945, se realiza por la ENA. También existe la promoción interna. Otra vía de acceso es el “tour extérieur”, efectuado también por la ENA. Nos referimos al turno con cierta libertad política, que actualmente ha quedado sometido a los principios generales de la función pública, “pero es precisamente para el acceso a los grandes cuerpos donde el “tour extérieur” conserva hasta hoy su antigua coloración política, aunque los nombrados proceden generalmente de otros cuerpos de la función pública” (pag 29).
Para el nombramiento, la Constitución establece la competencia para el poder ejecutivo, pero para ciertos cargos hay reglas particulares puesto que hay numerosos cargos de alto nivel que se rigen por disposiciones particulares. Igualmente, hay libre cese, pero si la medida es tomada como sanción existe la posibilidad de defensa. También el acceso a determinadas funciones directivas puede estar sometido a requisitos de formación o experiencia.

Respecto de las retribuciones, tema espinoso donde los haya, se ubican en una escala de índices que determinan su sueldo y evolución. También puede obtenerse una productividad. Pero en la alta función directiva, el sistema es más complejo pues se atiende de una parte a la carga de trabajo y de otra al nivel del sector privado. Cada año, en el mes de enero, o en los tres primeros meses, el Ministro fija los objetivos de cada Director (lo mismo se recoge en la Ley de Instituciones Locales Vascas). Se cuantifican y se priorizan. Eso genera una productividad que solo puede pagarse si se fijaron previamente y por un importe del 20% de la retribución anual bruta inferior además a dos tercios del sueldo base del primer año. Además en cada Ministerio hay un comité de retribuciones, formada por tres personas una de ellas externa al ministerio, que emitirá dictamen sobre el logro de objetivos y propone el complemento.

La carrera administrativa tiene un componente importante de movilidad al ser una obligación estatutaria y condiciona el acceso a funciones directivas.

Respecto de la función directiva pública territorial, la primera dificultad radica en la falta de una definición de su contenido (pag 40). A lo sumo, “el criterio de los altos cargos de la función pública territorial presenta la ventaja de permitir la identificación de ciertos grupos superiores, como en el caso de los grandes grupos de funcionarios de la Función Pública del Estado. Pero presenta también el inconveniente mayor de que excluye de la alta función pública una proporción importante de agentes que garantizan, sin embargo, funciones de soberanía en el seno de las Administraciones locales o de los organismos que les emplean" (pag 41). En este ámbito existen tres categorías, A (Directivos) B (cuadros intermedios) y C (ejecutivos). Además por virtud del Tratado de Roma, se permite la libre circulación de trabajadores en el seno de la Administración Pública salvo para los cargos que impliquen actividades específicas relativas al ejercicio del poder público y de responsabilidad en la salvaguarda de los intereses generales.

La selección de este personal se realiza por vía de oposición, si bien hay un cierto margen de discrecionalidad en manos de la autoridad territorial que es la única con competencia constitucional para aprobar el nombramiento. En realidad son oposiciones de habilitación (no confundir con habilitados españoles), elegidos con criterios inciertos. Además existe la posibilidad de nombrar para ciertos puestos a personas no funcionarias, si bien en caso de alternancia política no existe la garantía de permanencia de la que sí gozan los funcionarios.

En cualquier caso, al personal designado en un cargo directivo territorial se le puede cesar con ciertos requisitos: de una parte, éste no puede acordarse en un plazo no inferior a seis meses tras el nombramiento o la designación. Además tiene lugar en el plazo de tres meses al menos después del informe del órgano deliberante. Ello existe para permitir al trabajador la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo en ese tiempo y requiere informe al Centro Nacional para la función pública territorial, existiendo entrevista, con el fin de garantizar una motivación transparente y cierta publicidad.

En el caso italiano, los autores comienzan su disertación con las referencias de dos sentencias de la Corte Constitucional Italiana referente a las condiciones de estabilidad de los puestos directivos, la Sentencia 103/2007 y la 233/2006, tendentes a asegurar la imparcialidad eficacia y eficiencia, mediante un procedimiento justo, en un país donde el spoil system había sido bendecido por el mismo órgano sobre la base de la necesidad de reforzar la cohesión entre los órganos políticos y órganos superiores del aparato burocrático, cuestión espinosa dada la estructura de poder político de Italia.

Como señalan los autores, el legislador italiano ha efectuado modificaciones en la planta normativa con un carácter más profundo que el resto de los países de su entorno, con la finalidad de introducir mayor eficacia en la gestión administrativa, cuestión crítica si tenemos en cuenta que por el sistema político italiano, se precisa mayor independencia de la Administración en orden al mantenimiento de los servicios públicos en periodos de larga inestabilidad gubernamental como viene sucediendo últimamente.

Es llamativo ese cambio puesto que la Administración italiana era de un marcado estilo weberiano (pág 56) de modo que la Administración solo ejecutaba la decisión política. Los funcionarios debían asegurar la continuidad del Estado al margen de los partidos políticos. “Los gobiernos pasan y la Administración queda” y para ello la función pública está al servicio de la nación y no del gobierno. Esta cuestión, sin embargo, choca en el caso de la alta función pública puesto que es muy difícil imaginarla al margen del gobierno o de los partidos políticos. Eso es una ficción jurídica.

Para aumentar la eficacia y la eficiencia, en los años 70 se crea la “dirigenza”, lo que permitió que determinados altos cargos pudieran adoptar decisiones al margen de las decisiones políticas, lo que además conllevó responsabilidad para el funcionario distinta de la responsabilidad política. Además, y al aire del management, en los años 90 se impusieron reformas legislativas para la introducción de reglas más eficientes de gestión pública.

La primera de tales reglas es la de introducción del principio de distinción entre dirección y gestión. Es decir que el órgano político debe limitarse a ejercitar poderes de dirección política y no asume actos de gestión puesto que éstas se reservan a la acción administrativa, lo que significa asumir un amplio conjunto de consecuencias como por ejemplo la ausencia de jerarquía órgano político-gestor administrativo, o la asunción de la responsabilidad directiva, de modo que, ahora sí, “el dirigente responde sea del cumplimiento de las directrices recibidas del órgano político, sea de los resultados, es decir, de la consecución de los objetivos indicados por los órganos políticos” (pág 59).

La segunda directriz es la privatización del empleo público, de modo que se renuncia al derecho público y se somete la relación al derecho privado y contractual. Pero esto conlleva que, al igual que en el ámbito privado al dirigente se le puede expulsar, puesto que su cargo lo ejerce en precario. Lo mismo sucede en la Administración, lo cual es un problema en el ámbito de la dirección, habida cuenta de la inestabilidad de la que desgraciadamente goza el directivo público.

Prueba de que nuestra capacidad para ir de un sitio al contrario no es algo genuino español sino mediterráneo, es que a finales de los 90 se produjo un nuevo giro mediante un reforzamiento del control político sobre la Administración, sobre la base de excluir radicalmente el poder de los órganos políticos sobre decisiones atribuidas a la competencia de los directivos públicos y dictando una regulación sustancial sobre atribución y revocación de cargos directivos inspirada en el spoilsystem americano.

Hay tres tipos de directivos, los de nivel más elevado nombrados por Decreto del Presidente de la República (p.e. Jefe de Departamento o Secretario General), los de nivel más intermedio nombrados por Decreto del Jefe del Ejecutivo y los de nivel menos elevado a quienes se les encarga la dirección de cargos directivos no generales y se nombran por el Directivo General Superior.

En cuanto al cese, hay un sistema de spoilsystem stricto sensu por el cual se cesa cuando cesa el gobierno, pero solo los altos cargos y un sistema lato sensu mediante el cual transcurrido el plazo de duración del nombramiento, se cesa automáticamente aunque se puede ser renovado.
En cuanto al nombramiento, es la ley la que identifica los criterios para su selección, aun cuando a menudo se prescinde de toda motivación, pero esta anomalía se viene subsanando por vía de convenio y ahí se fija que hay que individualizar los criterios de selección y garantizando la publicidad como forma de transparencia.

Respecto de la evaluación del desempeño, tema clave y trascendental, debía de desempeñar tres funciones, premiar a los mejores, evidenciar la capacidad y méritos personales y corregir las ineficiencias, permitiendo sancionar y remover a los incapaces.

Llega el turno a la situación en España, de la mano de Jiménez Asensio para el análisis de la función pública directiva. Una Administración donde siempre ha sido la cercanía política el criterio de selección de la élite burocrática, y donde el corporativismo de los grandes cuerpos ha funcionado como elemento inherente a la selección de este tipo de personal. La primera referencia legal se sitúa en la LOFAGE, cuya aprobación trajo consigo la reserva normativa de algunos puestos directivos para la función pública y concretamente para puestos de nivel A1, aun cuando algunos puestos pudieran ser cubiertos por personas provenientes del sector privado. De hecho, se acaba gracias a esa Ley con el sistema de spoil system pero “en verdad se implanta un suerte de spoil system de circuito cerrado” (Pág 83).

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, el modelo imperante es el politizado. En el caso de las Corporaciones Locales, distingue tres ámbitos, Barcelona, con su Carta Municipal y sus gerentes, designados como eventuales, el de municipios de gran población surgido a partir de 2003 y el de Madrid, donde gracias a la Ley 22/2006, se permite un gran margen en la designación de personal directivo, y define incluso cuáles son esas funciones, cuestión esta de suma importancia en cuanto esa definición comporta el conjunto de competencias y la ubicación exacta entre lo político y lo burocrático. Esta distinción carece en la actualidad de sostén normativo en lo tocante a Barcelona puesto que la Carta Municipal ha sido modificada conforme la Ley 18/2014, de 23 de diciembre.

Posteriormente, la Ley de Agencias, (Ley 28/2006, de 18 de julio, derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre), supone un gran avance en la configuración de la figura del directivo público cuyas líneas maestras son:

- La incorporación de los principios de especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de tareas.
- Proceso de selección que podrá ser realizado por órganos especializados de selección.
- Permanencia en servicio activo.
- Posibilidad de prever directivos por medio de “alta dirección.”
- Desarrollo de sus funciones y evaluación con arreglo a criterios de eficacia y cumplimiento de la legalidad, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que se les haya fijado.
- Vinculación de parte de las retribuciones con incentivos al rendimiento, mediante productividad, conforme a los criterios y porcentajes establecidos por el Órgano rector.

Finalmente, se entra a conocer la regulación derivada del artículo 13 del EBEP, de la que destaca, como notas más dominante, la ausencia de una situación administrativa propia, el mantenimiento de ciertas ventajas retributivas mantenidas tras el cese y un endurecimiento de las condiciones de incompatibilidad.

Destaca ciertas consecuencias derivadas de la profesionalización como por ejemplo, la definición del concepto como tal, ya que “calificar a la dirección pública como profesional implica reconocer que hay un núcleo de personas en la Administración Pública que desempeñan tareas directivas, pero más aún significa aceptar que tales personas hacen del desempeño directivo su profesión principal para la cual disponen de los conocimientos exigidos.” (pág 96). El problema se centra entonces en delimitar las funciones, la línea que separa la burocracia de la dirección, para lo cual propone dos tipos de dirección pública, los que están “más epidérmicamente con los cargos de designación política en sentido estricto… y otros que ejercen funciones directivas de carácter más ejecutivo o que están subordinados a los anteriores” (pág 96). El problema es que para delimitar estas funciones, hay que acudir a las normas específicas de cada Administración, lo que supone la existencia de “modelos de geometría variable”. Cierto es que el EBEP no determina a priori un listado de funciones, pero, esta labor puede ser completada con la asignación específica de funciones concretas, de mandatos revisables con función de las distintas políticas públicas desarrolladas.

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